rijk/circulaire/circulaire-buitengewoon-opsporingsambtenaar/BWBR0029447

titel	bwb_id	type	status	datum_inwerkingtreding	bron	citeertitel
Circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar	BWBR0029447	circulaire	geldend	2011-01-22	https://wetten.overheid.nl/BWBR0029447	Circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar

Circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar

1. Inleiding

Met de aanpassing van artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering in 1994, naar aanleiding van de gewijzigde Politiewet van 1993, is de grondslag gelegd voor het beleid ten aanzien van buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s). Door de jaren heen heeft het boa-beleid inhoud gekregen met het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BBO) en diverse circulaires. De totstandkoming en uitwerking van het bestel heeft veel verbeterd ten opzichte van de situatie voor 1994. Met het oog op nieuwe ontwikkelingen is dit boa-bestel echter aan herziening toe.

Een van deze ontwikkelingen is de steeds belangrijker wordende regierol van de gemeente ten aanzien van het lokale veiligheidsbeleid. Was de politie tot in het recente verleden de belangrijkste verantwoordelijke voor de lokale veiligheid, tegenwoordig zijn de rollen anders verdeeld en dient de gemeente deze regierol voor een belangrijk deel op zich te nemen. De gemeenteraad krijgt daarbij een prominentere rol door (minimaal) eens in de vier jaar een integraal veiligheidsplan vast te stellen. Daar staat in wat de gemeente zelf doet en wat zij van andere organisaties en instellingen verwacht. Veiligheid is hiermee een kerntaak geworden voor gemeenten; zij zijn regisseur van het lokale veiligheidsbeleid en vanuit die rol verantwoordelijk voor de beleidsvoering. Uit de praktijk blijkt ook dat gemeenten dit integrale veiligheidsbeleid steeds meer gaan invullen. Dit is ook wenselijk. De afgelopen jaren is de tendens waarneembaar dat de politie – mede ook onder invloed van landelijke hoofdlijnen van beleid (de prestatieafspraken) – zich meer gaat richten op de kerntaken en de gemeenten steeds meer mogelijkheden krijgen om de taken die de politie niet langer als kerntaak ziet, op te pakken. Een van die taken is het aanpakken van overlastfeiten. Hiervoor is de bestuurlijke strafbeschikking geïntroduceerd. Een boa kan hiermee voor bepaalde overlastfeiten een strafbeschikking aankondigen, waarna een straf wordt opgelegd zonder tussenkomst van een rechter. Er is hierbij sprake van een directe aanlevering van de zaken bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) door gemeenten. De strafbeschikking vervangt gefaseerd de transactie.1Voor meer informatie over de bestuurlijke strafbeschikking zie www.bestuurlijkestrafbeschikking.nl/.Vanaf 1 april 2010 zal de bestuurlijke strafbeschikking overlast gefaseerd over heel Nederland worden uitgerold.

Ook op het terrein van de milieuhandhaving gaat de komende jaren veel veranderen in de verhouding en rolverdeling tussen het bestuur en het openbaar ministerie (OM). Dit komt onder meer door de introductie voor het bestuur van de mogelijkheid een boete op te leggen. Per 1 januari 2012 wordt naar verwachting de bestuurlijke strafbeschikking milieu geïntroduceerd voor alle bestuursorganen die een taak hebben bij de milieuhandhaving. Ook hier geldt dat politie en het OM, i.c. het Functioneel Parket, zich hierdoor meer kunnen toeleggen op vormen van milieucriminaliteit die vanwege de ernst van het feit of de persoon van de dader vanuit strafrechtelijk perspectief het meest relevant zijn.

Tevens wordt geanticipeerd op de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), waarbij een groot aantal (circa 25) vergunning-, ontheffing- en andere toestemmingstelsels samengevoegd worden tot één omgevingsvergunning voor de deelaspecten bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Gemeenten hebben aangegeven behoefte te hebben aan één professionele boa voor al deze deelaspecten.

De roep om professionele boa’s wordt versterkt door de door het kabinet beoogde vorming van regionale uitvoeringsdiensten ten behoeve van toezicht en handhaving van onder andere de VROM-regelgeving.2Zoals voorgesteld door de Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (Commissie Mans) in het rapport ‘De tijd is Rijp’, juli 2008.

Bij bovengenoemde ontwikkelingen is een sleutelrol weggelegd voor boa’s. De rol van boa’s bij de strafrechtelijke handhaving wordt groter. Zij nemen steeds meer taken van de politie over, in zowel het stedelijke als het landelijke gebied. Het doel van het boa-beleid is dan ook om de kwaliteit van de strafrechtelijke handhaving door de boa’s te vergroten zodat boa’s deze belangrijker wordende rol ook daadwerkelijk invulling kunnen geven. Veel boa’s zijn zeer gemotiveerd voor hun opsporingstaak en vervullen in de praktijk een waardevolle informatiefunctie voor de politie in hun werkgebied. Zij vergroten het handhavingsbewustzijn binnen hun eigen organisatie en slaan een brug tussen hun eigen organisatie, het OM en de politie. Om optimaal gebruik te kunnen maken van het grote (opsporings)potentieel van de boa’s is een transparant, efficiënt en gebruiksvriendelijk boa-bestel nodig. Hiertoe is per 30 januari 2010 het gewijzigde BBO in werking getreden. Het gewijzigde BBO maakt een aantal wijzigingen in het boa-bestel en boa-beleid mogelijk. Deze wijzigingen worden in deze nieuwe circulaire beschreven.3Deze circulaire vervangt de circulaire functielijst, de aanvulling circulaire functielijst, de circulaire betrouwbaarheid, de circulaire bekwaamheid, de circulaire toekenning politiebevoegdheden en geweldsmiddelen aan buitengewoon opsporingsambtenaren en de circulaire behandeling van klachten over buitengewoon opsporingsambtenaren. Het document ‘eindtermen buitengewoon opsporingsambtenaar’ is verwerkt in deze circulaire maar blijft apart bestaan in verband met de opsomming van alle kenniselementen die een boa moet beheersen.

De circulaire is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt de boa nader verklaard en de belangrijkste pilaren van het boa-beleid beschreven. Hoofdstuk 3 bevat een uiteenzetting van op welke wijze het boa-bestel en boa-beleid gaat bijdragen aan de professionalisering van de boa. In hoofdstuk 4 wordt de ruggengraat van het boa-beleid, de domeinlijst geïntroduceerd. Hoofdstuk 5 bevat tenslotte het overgangsbeleid waarin wordt uiteengezet op welke wijze de huidige boa-akten worden omgezet naar nieuwe boa-akten.

2. De buitengewoon opsporingsambtenaar

2.1. Wat is een boa?

De uitvoering en de handhaving van met name bijzondere wetgeving en verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen, is opgedragen aan een scala publiekrechtelijke en een beperkt aantal privaatrechtelijke organisaties. Indien de noodzaak zich voordoet dat zo’n organisatie dient te beschikken over werknemers die bevoegd zijn tot het opsporen van strafbare feiten, kan de Minister van Veiligheid en Justitie aan werknemers van deze organisaties opsporingsbevoegdheid toekennen. Artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering creëert de mogelijkheid daartoe. Dit artikel vormt de wettelijke grondslag om functionarissen aan wie niet op grond van artikel 141 van dat Wetboek de opsporing van strafbare feiten is opgedragen, als boa te belasten met het opsporen van strafbare feiten.

De Minister van Veiligheid en Justitie verleent een titel van opsporingsbevoegdheid indien de noodzaak voor (extra) opsporingsbevoegdheid is aangetoond en de betreffende persoon heeft voldaan aan de betrouwbaarheidseis en bekwaamheidseis. Deze toekenning geschiedt formeel tijdens de beëdiging van een persoon als boa door of namens de Minister van Veiligheid en Justitie.

Deze persoon is dan een opsporingsambtenaar ex artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering aan wie – indien de noodzaak wordt aangetoond en de betreffende persoon heeft voldaan aan de bekwaamheidseisen – de Minister van Veiligheid en Justitie politiebevoegdheden en geweldsmiddelen kan toekennen. Indien politiebevoegdheden of geweldsmiddelen zijn toegekend beschikt de boa daarmee over dezelfde bevoegdheden en verplichtingen als de ambtenaar van politie voor wat betreft het aanwenden van deze bevoegdheden.

Met het scala aan organisaties belast met de uitvoering en handhaving van een grote variëteit aan wettelijke regelingen is de diversiteit van boa’s een gegeven. Niet alleen het werkveld van boa’s is divers. Aangezien bevoegdheden op maat worden toegekend, variëren deze evenzeer. De boa heeft in de regel, beperkte opsporingsbevoegdheid welke is gerelateerd aan zijn functie en taakomschrijving. De boa wordt ingezet daar waar opsporing door de politie niet gewenst, vanwege prioritering, of niet mogelijk is vanwege onvoldoende deskundigheid of capaciteit bij de politie.

Wel dient in ogenschouw te worden genomen dat een boa in beginsel geen integrale handhaver is met algemene opsporingsbevoegdheid die concurreert met de politie. Immers, de boa zou dan een vier-jarige politieopleiding moeten hebben gevolgd om te beschikken over dezelfde bekwaamheid. De boa heeft een specifieke, afgebakende taak waarvoor hij gericht opgeleid kan worden. Aangezien de complexiteit van de functie van de boa sterk kan verschillen, varieert het opleidingsniveau van de boa van relatief laag tot hoog.

Het bovenstaande in aanmerking genomen is een boa een functionaris die uit hoofde van zijn taak, in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem daartoe beschikbaar gestelde bevoegdheden en middelen, zorgdraagt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze feiten.

2.2. Eisen aan boa’s

2.2.1. In bezoldigde overheidsdienst

Gelet op de grote impact die het gebruik van opsporingsbevoegdheid en geweldsmiddelen op burgers en ondernemingen kan hebben blijven deze bevoegdheden een privilege voorbehouden aan de overheid. Dit betekent dat boa’s in beginsel in bezoldigde dienst moeten zijn van een publiekrechtelijk rechtspersoon of een privaatrechtelijk rechtspersoon die voldoet aan de navolgende voorwaarden.

1. 1. De rechtspersoon is een overheidslichaam of is volledig in handen van een overheidslichaam. In het geval van een BV of NV is hiervan sprake indien de aandelen volledig in handen zijn van de overheid (van bijvoorbeeld één of meer gemeenten). In het geval van een stichting of vereniging dienen in de statuten te zijn opgenomen dat het stichtings- of verenigingsbestuur wordt gevormd door afgevaardigden van een overheidslichaam die de stichting of vereniging heeft opgericht.4Het criterium ‘100% in overheidshanden’ sluit aan bij het beleid zoals geformuleerd in het Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ en mijn brief aan de Tweede Kamer d.d. 7 mei 2004, kenmerk 5266617/504.
2. 2. Indien er voor een stichting of vereniging als rechtsvorm wordt gekozen, mogen er geen private partijen in het (dagelijks dan wel stichtings- of verenigings)bestuur van de stichting of vereniging participeren. Tevens dienen de bestuursposities functiegebonden te zijn. Dat wil zeggen dat, indien er bijvoorbeeld een burgemeester in het bestuur zitting heeft, hij die functie ambtshalve bekleedt en niet als privé-persoon.
3. 3. De democratische controle op de rechtspersoon dient gewaarborgd te zijn opdat de democratische controle op de handhavings- en opsporingsactiviteiten van de rechtspersoon in volle omvang uitgeoefend kan worden (hiertoe dienen tevens de voorwaarden 1 en 2).
4. 4. De lokale driehoek dient in te stemmen met het onderbrengen van de betreffende boa-taken in de betreffende rechtspersoon. Het is raadzaam om voor de organisatorische inbedding instemming van de lokale driehoek te vragen. Dit sluit aan op het vereiste van inbedding in het lokale veiligheidsbeleid.
5. 5. De boa’s dienen onder operationele regie van de politie te werken.

Op het hiervoor beschreven algemene uitgangspunt dat boa’s in bezoldigde dienst moeten zijn van een overheidsorgaan zijn twee uitzonderingen mogelijk.

1. 1. Functies betreffende de uitoefening van specifieke en beperkte taken waarmee een zwaarwegend maatschappelijk belang is gemoeid. Hierbij kan gedacht worden aan boa’s die reeds van oudsher taken uitvoeren voor een particuliere werkgever met een publieke taak belast of gevallen waarbij als uitvloeisel van privatiseringsoperaties specifieke opsporingsbevoegdheden zijn overgeheveld van de publieke naar de private sector.
2. 2. Inhuur van een particuliere functionaris voor boa-functies. De gemeente kan een particuliere functionaris als onbezoldigd gemeenteambtenaar aanstellen ten behoeve van de uitoefening van de opsporingsbevoegdheden in het domein Openbare Ruimte (paragraaf 4.1.2).

Bij de aanvraag voor een titel van opsporingsbevoegdheid dient dan ook – indien het geen inhuur betreft – een akte van aanstelling te worden overgelegd om aan te tonen dat de betreffende persoon in dienst is bij een overheidsinstelling.

2.2.2. Noodzaakcriterium

Conform het BBO wordt een titel van opsporingsbevoegdheid verleend dan wel verlengd indien daartoe noodzaak bestaat, de boa betrouwbaar en bekwaam is.5De bevoegdheid tot het opsporen van de in de akte van beëdiging vermelde strafbare feiten is gebonden aan een geldigheidsduur van maximaal vijf jaren en kan steeds met vijf jaren worden verlengd. In het laatste geval zal door het Ministerie van Veiligheid en Justitie opnieuw worden getoetst op noodzakelijkheid, betrouwbaarheid en bekwaamheid voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden.Er is voldaan aan het noodzaakcriterium wanneer naar het oordeel van de Minister van Veiligheid en Justitie, de opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de betreffende persoon of de dienst waarbij deze werkzaam is, en een beroep op de politie voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk is.6Artikel 4, lid 1 BBO.Dit is het noodzaakcriterium. Over de noodzaak voor toekenning van (extra) opsporingsbevoegdheid wordt door de boa-werkgever advies gevraagd aan de direct toezichthouder en toezichthouder.

Het noodzaakcriterium wordt ook gehanteerd voor de toekenning van politiebevoegdheden en geweldsmiddelen. Onder politiebevoegdheden worden verstaan de bevoegdheid om gepast geweld te gebruiken alsmede de bevoegdheid om een veiligheidsfouillering uit te voeren (respectievelijk artikel 8, eerste en derde lid van de Politiewet 1993). Onder geweldsmiddelen worden in deze circulaire verstaan de handboeien, de wapenstok, de pepperspray, het vuurwapen en de surveillancehond (gecertificeerde diensthond). Ook hiervoor geldt dat het toekennen van politiebevoegdheden en/of geweldsmiddelen in beginsel slechts plaats vindt aan rechtspersonen zoals omschreven in paragraaf 2.2.1.

Voor de toekenning van de geweldsbevoegdheid van artikel 8, eerste en derde lid, van de Politiewet 1993, gelden de volgende criteria:

○ ○ de boa moet zelf verdachten kunnen aanhouden en overbrengen naar een plaats van verhoor; ○ ○ er is geen beroep op de politie mogelijk; ○ ○ de bevoegdheid tot het gebruik van geweld staat in verhouding tot de toe te kennen dan wel toegekende opsporingsbevoegdheid; ○ ○ de geweldsbevoegdheid en de veiligheidsfouillering mogen eerst worden uitgeoefend indien de boa heeft voldaan aan de bekwaamheidseisen als gesteld in de Regeling Toetsing Geweldsbeheersing Buitengewoon opsporingsambtenaar en ambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten (RTGB). De wijze waarop van de veiligheidsfouillering gebruik dient te worden gemaakt, is nader geregeld in de artikelen 20 en 21 van de Ambtsinstructie.

Het toepassen van geweld met gebruik van een geweldsmiddel is een bevoegdheid die in beginsel alleen toekomt aan de gewapende macht van de overheid (de krijgsmacht) en de politie. Derhalve worden slechts in uitzonderlijke gevallen geweldsmiddelen aan anderen toegekend. Mede vanuit de doelstelling van de Wet wapens en munitie (WWM) wordt een restrictief beleid gehanteerd, verwoord in het ‘neen, tenzij...’ principe. Het toekennen van geweldsmiddelen aan een boa geschiedt slechts indien de noodzaak hiertoe door de aanvrager aangetoond is en indien zijn bekwaamheid in de omgang met het betreffende wapen is aangetoond (zie ook art. 5, eerste lid, Regeling wapens en munitie, RWM). Het toekennen van de geweldsmiddelen wordt tevens afhankelijk gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met geweld of dreiging met geweld wordt geconfronteerd.

De criteria voor toekenning van geweldsmiddelen worden hieronder beschreven. Elke aanvraag tot het toekennen van geweldsmiddelen wordt afzonderlijk beoordeeld aan de hand van de volgende criteria.

a. a. Voor welke soort wetsovertreding(en) is de opsporingsbevoegdheid verleend? Bij het handhaven van artikelen uit het Wetboek van Strafrecht kan het gebruik van een geweldsmiddel meer proportioneel zijn dan bijvoorbeeld bij het handhaven van het ordeningsrecht. b. b. Wat is de aard van de te verwachten agressie? Toekenning van een geweldsmiddel kan geïndiceerd zijn indien de verwachting is dat de boa daadwerkelijk te maken krijgt met fysiek geweld, in tegenstelling tot situaties waarbij de te verwachten agressie louter verbaal van aard is. c. c. Over welke geweldsmiddelen kan de boa op basis van zijn taakstelling beschikken? Indien het bezwaarlijk of onmogelijk is om op een andere wijze te voorzien in de veiligheid van de boa, kan hem een geweldsmiddel worden toegekend. d. d. In welke frequentie en mate hebben zich in het verleden situaties voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest? Indien sprake is van toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, kan een geweldsmiddel worden toegekend.

Indien de beantwoording van bovenstaande vragen nog onvoldoende duidelijkheid geeft over de aanwezigheid van de noodzaak, kunnen aanvullende vragen naar de (on)mogelijkheid van politieassistentie en de aandacht bij de scholing van boa’s voor het onderwerp sociale vaardigheden nog een nadere indicatie geven. Indien zich vaak situaties voordoen waarin het aanwenden van sociale vaardigheden en geweldsbeheersingstechnieken niet (meer) afdoende zijn, kan er aanleiding zijn voor het toekennen van geweldsmiddelen. De toekenning geldt voor het gehele opsporingsgebied van de boa. In bijlage A-II staan de politiebevoegdheden en de geweldsmiddelen nader omschreven inclusief eventuele aanvullende toekenningseisen per geweldsmiddel.

2.2.3. Betrouwbaarheid

Voordat iemand kan worden benoemd tot boa, wordt zijn betrouwbaarheid getoetst. Artikel 17 van het BBO bepaalt dat een persoon als betrouwbaar kan worden aangemerkt indien hij van onbesproken gedrag is.

De betrouwbaarheid wordt periodiek getoetst. Dit is in elk geval iedere vijf jaar bij een aanvraag voor verlenging van de titel van opsporingsbevoegdheid. Het is mogelijk om frequenter te toetsen, of om in incidentele gevallen gericht informatie op te vragen.

Het oordeel over de betrouwbaarheid wordt zowel bij de initiële aanvraag als bij de verlengingsaanvraag in beginsel gebaseerd op de overgelegde Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). Bij het beoordelen van de betrouwbaarheid op basis van de VOG wordt justitiële en politiële informatie meegenomen. Het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag (COVOG) is belast met de afgifte van de VOG. COVOG beschikt over een specifiek screeningsprofiel voor (buitengewoon) opsporingsambtenaren aan de hand waarvan de screening plaatsvindt.7De screeningsprofielen voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een Verklaring Omtrent het Gedrag van natuurlijke personen en rechtspersonen zijn te vinden op www.rijksoverheid.nl/VOG.Ter aanvulling op de VOG kan advies worden gevraagd aan de toezichthouder en/of de direct toezichthouder. Het uiteindelijke oordeel over de betrouwbaarheid van de boa baseert de Minister van Veiligheid en Justitie op de overgelegde VOG en eventuele aanvullende politiële informatie.

Daarnaast is het altijd mogelijk om de betrouwbaarheid tussentijds te toetsen. Mocht bij deze tussentijdse toetsing twijfels bestaan omtrent de betrouwbaarheid of blijken dat de boa niet meer betrouwbaar is, dan kan de bevoegdheid worden opgeschort of ingetrokken. Of de boa nog betrouwbaar is wordt vastgesteld aan de hand van de justitiële documentatie of politiële informatie afkomstig van de toezichthouder en/of de direct toezichthouder. Bij verstrekking van deze informatie kan advies worden gevraagd aan de toezichthouder en/of de direct toezichthouder. Ook feiten die (nog) niet tot strafrechtelijke vervolging hebben geleid worden meegenomen bij het bepalen of de boa nog betrouwbaar kan worden geacht.

Indien wordt vastgesteld dat bij de (beoogde) boa de betrouwbaarheid voor de uitvoering van opsporingsbevoegdheden niet (meer) aanwezig is, worden de betrokkene, zijn werkgever, de toezichthouder en de direct toezichthouder hiervan op de hoogte gesteld. Aan betrokkene wordt geen akte van beëdiging en titel van opsporingsbevoegdheid verleend. In het geval deze al aan hem waren verleend, vervalt de opsporingsbevoegdheid met ingang van de dag na de datum waarop is vastgesteld dat de betrouwbaarheid voor de uitvoering van opsporingsbevoegdheden niet meer aanwezig is. Wordt er overgegaan tot schorsing of intrekking van de opsporingsbevoegdheid, dan dienen de akte en legitimatiebewijzen door de werkgever te worden ingenomen en in bewaring worden gegeven bij de direct toezichthouder. Eventuele geweldsmiddelen dienen zonder tussenkomst van anderen bij de direct toezichthouder in bewaring te worden gegeven.

2.2.4. Bekwaamheid

Artikel 2 van het BBO geeft aan dat een boa slechts bevoegd kan zijn als hij bekwaam is. Artikel 16, eerste lid, van het BBO stelt dat iemand beschikt over bekwaamheid als hij de daarvoor vastgestelde basiskennis en vaardigheden bezit. Het tweede lid stelt dat ten aanzien van categorieën boa’s aanvullende bekwaamheidseisen kunnen worden gesteld in de vorm van een verzwaard examen of een opleidingsprogramma.

Het is noodzakelijk dat de boa beschikt over algemene kennis van het recht en in het bijzonder van het formele en materiële strafrecht. Daarnaast moet ook de vaardigheid van het opmaken van een proces-verbaal en een aantal basis-competenties niet ontbreken. Hierom blijft de basisbekwaamheidseis gehandhaafd. Indien men slaagt voor het algemene basisexamen buitengewoon opsporingsambtenaar ontvangt men een ‘getuigschrift boa’, ondertekend door de voorzitter van de Examencommissie buitengewoon opsporingsambtenaar namens de Minister van Veiligheid en Justitie. De eisen voor de basisbekwaamheid zijn vastgelegd in de vorm van eindtermen. De (beoogd) boa wordt op een aantal kenniselementen getoetst om te bezien of hij over deze basiskennis en basisvaardigheden beschikt. De vastgestelde taken en verantwoordelijkheden waarop de eindtermen zijn gebaseerd zijn te vinden in bijlage B-I van deze circulaire.8Het document ‘eindtermen buitengewoon opsporingsambtenaar’ bevat een opsomming van alle eindtermen waaraan de boa voor de basisbekwaamheidseis moet voldoen. Deze eindtermen zijn te vinden op http://www.cito.nl/ins/boa/Cito_eindtermen_boa.pdf.Het basisexamen moet in beginsel elke vijf jaar met goed gevolg worden afgelegd. Het examen wordt afgenomen onder verantwoordelijkheid van de door de Minister van Veiligheid en Justitie ingestelde Examencommissie buitengewoon opsporingsambtenaar.9Het Examenreglement buitengewoon opsporingsambtenaar is gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2008, 222). Nadere informatie over de inhoud van het examen en inschrijvingen is te verkrijgen bij het Cito te Arnhem (www.cito.nl).Het Examenreglement buitengewoon opsporingsambtenaar is gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2008, 222).

Het getuigschrift boa is vijf jaar geldig. Indien men binnen één jaar na het behalen van het getuigschrift een titel van opsporingsbevoegdheid aanvraagt, dan geldt de benoemingsperiode van vijf jaar vanaf de datum die op de akte van beëdiging staat vermeld. Vraagt men later dan één jaar na het behalen van het getuigschrift als boa een titel van opsporingsbevoegdheid aan, dan geldt echter een maximale benoemingsperiode tot vijf jaar na de datum die op het getuigschrift staat vermeld.

Bij overgang van de boa naar een nieuwe werkgever blijft het getuigschrift zijn geldigheid behouden, tot maximaal vijf jaar na de datum die op het getuigschrift staat vermeld. Daarna moet de boa, voor de verlenging van de akte van beëdiging, opnieuw het getuigschrift behaald hebben dan wel voldoen aan de ontheffingsgronden. Indien een boa bij een overgang van werkgever ook overgaat naar een nieuw domein, dan dient de boa te voldoen aan de specifieke opleidingseisen van dit domein. Dit kan betekenen dat in aanvulling op of ter vervanging van de basisbekwaamheidseis, de boa aan eventuele aanvullende bekwaamheidseisen voor dat betreffende domein moeten voldoen.

Alle boa’s dienen te voldoen aan de basisbekwaamheidseis zoals in de vorige paragraaf omschreven. Het kan evenwel wenselijk zijn dat bepaalde categorieën van boa’s voldoen aan aanvullende bekwaamheidseisen in verband met de complexiteit van de opsporing. Hierbij kan worden gedacht aan boa’s die werk uitvoeren dat specialistische kennis vereist of plaatsvindt in een relatief ingewikkelde handhavingsomgeving. Daarbij wordt de rol van de boa in de strafrechtelijke handhaving steeds groter en daarmee ook de wens om te komen tot een uniforme kwaliteit van de handhaving door de boa’s. In artikel 16, tweede lid van het BBO is de mogelijkheid gecreëerd om aanvullende bekwaamheidseisen te stellen, zoals de eis dat een verzwaard boa-examen dient te worden afgelegd, dan wel de eis dat een opleidingsprogramma moet worden doorlopen. Bij het opleidingsprogramma is het mogelijk dat na het behalen van de basis-bekwaamheidseis een boa beëdigd kan worden, zodat de boa gedurende het aanvullend opleidingsprogramma reeds gebruik kan maken van opsporingsbevoegdheden. Op die manier wordt duaal leren mogelijk. Indien niet (tijdig) wordt voldaan aan de aanvullende opleidingseisen, is er niet voldaan aan de bekwaamheidseis en zal de opsporingsbevoegdheid worden ingetrokken. De Minister van Veiligheid en Justitie bepaalt in welke gevallen een verzwaard examen dan wel een aanvullend opleidingsprogramma nodig is voor het verkrijgen van opsporingsbevoegdheden. Per domein is aangegeven of, en zo ja, welke aanvullende opleidingseisen gesteld zijn.10De specifieke opleidingseisen staan omschreven bij het betreffende domein in hoofdstuk 4 van deze circulaire.De keuze om te komen tot aanvullende opleidingseisen en de invulling hiervan komt tot stand in nauw overleg met betrokken boa-werkgevers, direct toezichthouders en toezichthouders. Of wordt voldaan aan de aanvullende bekwaamheidseisen wordt bepaald door de examencommissie. Een opleidingscommissie waarin toezichthouders, direct toezichthouders en werkgevers zijn afgevaardigd kan in het leven worden geroepen om namens de toezichthouder toe te zien op de inhoud en kwaliteit van een aanvullende opleiding.

Samengevat dient bij een aanvraag voor een titel van opsporingsbevoegdheid, dan wel een verlenging of wijziging hiervan, afhankelijk van welke bekwaamheidseisen gelden voor het betreffende domein, altijd het behaalde

– – getuigschrift boa, – – diploma, certificaat van een verzwaard boa-examen gericht op een domein (‘boa-plus’ opleiding), – – certificaat, diploma van een aanvullend opleidingstraject

te worden overgelegd.

Uitgangspunt is dat zowel bij een eerste aanvraag als bij een aanvraag tot verlenging tot benoeming als boa aan de bekwaamheidseis moet worden voldaan. Ingevolge artikel 16, derde lid, van het BBO kan van de bekwaamheidseis ontheffing worden verleend, indien de bekwaamheid voor het uitoefenen van de opsporingsbevoegdheid op andere wijze blijkt. Voor alle ontheffingen geldt, dat boa’s hier niet automatisch ‘recht’ op hebben. De werkgever dient de ontheffing te allen tijde te ondersteunen en aan te vragen.

De ontheffingsgronden staan beschreven in bijlage B-IV van deze circulaire. Eventuele specifieke ontheffingsgronden voor aanvullende opleidingen staan beschreven in de betreffende domeinen.

Tijdens het uitoefenen van zijn opsporingsbevoegdheden is de boa gehouden aan de regels van het Wetboek van Strafvordering en het BBO. Indien hem politiebevoegdheden dan wel geweldsmiddelen zijn toegekend, dient hij zich tevens te gedragen overeenkomstig de regels van de Politiewet 1993, de Wet wapens en munitie alsmede de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar (Ambtsinstructie). In artikel 4, sub b, van de Ambtsinstructie wordt bepaald dat het gebruik van een geweldsmiddel slechts is toegestaan door een ambtenaar die in het gebruik van dat geweldsmiddel is geoefend. Voorts wordt in artikel 5 van de RWM bepaald dat de boa slechts met een wapen kan worden uitgerust indien de noodzaak van het dragen van dat wapen aannemelijk wordt gemaakt en de bekwaamheid van de boa met het wapen is aangetoond. Daarbij moet de boa die één of meer politiebevoegdheden heeft ofwel politiebevoegdheden en één of meer geweldsmiddelen, voldoen aan de eisen zoals gesteld in de Regeling toetsing geweldsbeheersing buitengewoon opsporingsambtenaar en ambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten (RTGB). In de RTGB worden regels gesteld inzake de toetsing van boa’s met betrekking tot geweldsbeheersing, aanhoudings- en zelfverdedigingsvaardigheden en de schietvaardigheid.11Voor inhoudelijke uitleg van de RTGB en het toetsingsschema wordt verwezen naar de toelichting op deze regeling.

De eisen voor de bekwaamheid zijn vastgelegd in de vorm van eindtermen, competentieprofielen of opleidingseisen. Wijzigingen ten aanzien van de regelgeving, de eindtermen, competentieprofielen of opleidingseisen kunnen worden opgenomen in de examens vanaf 6 maanden na de inwerkingtreding van de betreffende bepalingen of, indien bekendmaking voor inwerkingtreding plaatsvindt, minimaal 6 maanden na bekendmaking van de betreffende bepalingen. De eindtermen behoeven daarvoor niet te worden gewijzigd.

2.3. Toezicht op boa’s

De kwaliteit van de strafrechtelijke handhaving door de boa’s dient te worden gemonitord door de toezichthouder en de direct toezichthouder. Dit om twee redenen:

– – om de kwaliteit van de opsporing door de boa’s te kunnen monitoren en te waarborgen; – – om mede daardoor optimaal gebruik te kunnen maken van het grote opsporingspotentieel van de boa’s.

Daar waar een boa opsporingshandelingen verricht, is hij voor dit optreden verantwoording verschuldigd aan de officier van Justitie. Vanwege deze gezagsrelatie is er met betrekking tot de regeling van het toezicht over de boa gekozen een hoofdofficier van justitie als toezichthouder aan te stellen. De mogelijke aanwijzingen van de toezichthouder betreffen het functioneren van de boa in meer algemene zin, onder meer gerelateerd aan de eisen van de wet en het BBO.

In de uitoefening van het dagelijks toezicht op de boa met betrekking tot een juiste uitoefening van opsporingsbevoegdheden, een goede samenwerking met de politie, de naleving van de instructie en deels ook het onderricht, is voorzien met de benoeming van een direct toezichthouder. In de regel zal dit een korpschef van een regionaal politiekorps zijn.

. De toezichthouder

Het OM is toezichthouder op de boa’s, dat wil zeggen de hoofdofficieren van Justitie van de arrondissementsparketten, het Functioneel Parket (FP) en het Landelijke Parket (LP). Artikel 38 van het BBO stelt dat de toezichthouder er op toe ziet dat de boa zijn taak bij de opsporing naar behoren vervult en de opsporingsbevoegdheden alsmede de politiebevoegdheden op juiste wijze uitoefent. De toezichthouder ziet eveneens toe op een goede invulling van haar adviestaak en de samenwerking met de politie.

Bij een lokale, regionale boa-werkgever, zonder landelijk werkterrein, is de hoofdofficier van Justitie van het parket waarbinnen de boa-werkgever is gevestigd de toezichthouder. Bij een boa-werkgever met een bovenregionaal, of landelijk werkterrein kan in overleg met de direct toezichthouder, toezichthouder en eventueel andere betrokken partijen worden besloten dat de hoofdofficier van een aangewezen parket, bijvoorbeeld het landelijk parket, als toezichthouder wordt aangewezen.

. De direct toezichthouder

De korpschefs van de regiokorpsen, de korpschef van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en sommige hoofden van Rijksdiensten met boa’s zijn belast met het direct toezicht op boa’s. Het gaat hierbij om taken, die losstaan van de ondersteunende en bijstandverlenende rol van de regiokorpsen en het KLPD die berust op de Politiewet. De direct toezichthouder voor boa’s draagt zorg voor een goede uitvoering van zijn adviestaak en de afspraken ter borging en verbetering van de kwaliteit van de opsporing door de boa’s.

Het (gewijzigd) BBO geeft taken en bevoegdheden aan de direct toezichthouder. Deze staan beschreven in bijlage A-III.

Bij een lokale, regionale boa-werkgever, zonder landelijk werkterrein, is de korpschef van de politieregio waarbinnen de boa-werkgever is gevestigd de direct toezichthouder. Bij een boa-werkgever met een bovenregionaal of landelijk werkterrein, kan in overleg met de direct toezichthouder, toezichthouder en eventueel andere betrokken partijen worden besloten dat het hoofd van de betreffende dienst, dan wel de korpschef van het Korps Landelijke Politiediensten als direct toezichthouder wordt aangewezen.

3. Professionalisering

Het boa-beleid heeft tot doel de boa te professionaliseren zodat de kwaliteit van het toezicht en de strafrechtelijke handhaving door boa’s landelijk naar een hoger niveau wordt getild. Dit boa-bestel vormt het kader waarbinnen de professionalisering van de boa zal plaatsvinden door enerzijds het vergroten van de kwaliteit van de boa’s door aanvullende opleidingen en anderzijds het vergroten van het toezicht op de boa’s door de (direct) toezichthouders.

Hiertoe wordt een aantal wijzigingen doorgevoerd waarbij een transparanter, efficiënter en gebruiksvriendelijker boa-bestel wordt bewerkstelligd. In de volgende paragraaf worden deze wijzigingen nader toegelicht.

3.1. De domeinen

Boa’s werden voorheen aangesteld op basis van de circulaire functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar, waarin per boa-functie de maximaal toe te kennen opsporingsbevoegdheden (inclusief eventuele politiebevoegdheden en geweldsmiddelen) stonden vermeld. Deze functielijst bevatte 15 verschillende boa-functies. Daarbij konden op verzoek van boa-werkgevers nieuwe boa- functies worden toegevoegd via zogenaamde categoriale beschikkingen. In de praktijk bestonden er mede hierom circa 115 verschillende soorten boa’s met allerlei verschillen in opsporingsbevoegdheden, politiebevoegdheden en geweldsmiddelen. Het boa-bestel was hierdoor weinig transparant. Om te komen tot een transparant stelsel wordt de domeinlijst geïntroduceerd (bijlage A-I). De domeinlijst bevat vijf inhoudelijke domeinen en een ‘restdomein’. De nieuwe domeinen Openbare ruimte, Milieu, welzijn en infrastructuur, Onderwijs, Openbaar vervoer, Werk, inkomen en zorg en Generieke opsporing bieden een breed optioneel pakket aan opsporingsbevoegdheden, politiebevoegdheden en geweldsmiddelen.12De domeinlijst is tot stand gekomen door een inventarisatie van de opsporingspakketten van alle boa’s, aangevuld door de wensen van boa’s, boa-werkgevers, direct toezichthouders en toezichthouders. Deze wensen zijn geïnventariseerd middels een consultatieronde (brief van 30 juli 2010 met kenmerk 5613499/09). De vele reacties zijn zoveel mogelijk meegenomen in het nieuwe beleid voor zover dit past binnen de uitgangspunten van het boa-beleid.

De domeinen bevatten maximale opsporingspakketten. De boa in bezoldigde dienst kan formeel beschikken over alle opsporingsbevoegdheden binnen het betreffende domein. Met het oog op nut en noodzaak wordt er echter van uitgegaan dat de boa-werkgever het pakket aan opsporingsbevoegdheden koppelt aan de taakomschrijving van zijn boa’s. Het gebruik van opsporingsbevoegdheden dient immers altijd gekoppeld te zijn aan de vervulling van de aan de functie gerelateerde taken. Daarom dient de boa-werkgever middels het aanvraagformulier de taakomschrijving te beschrijven en daarbij de gewenste opsporingsbevoegdheden binnen een domein aan te kruisen.

Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de boa bevoegdheden aanwendt welke vallen buiten zijn taakomschrijving. De enige uitzondering hierbij vormen de toegevoegde strafrechtartikelen waarvoor de boa een proces-verbaal van bevindingen kan opmaken indien hij wordt geconfronteerd met agressie en geweld tijdens de uitvoering van zijn taken. Indien een boa gaat handhaven op feiten welke buiten zijn taakomschrijving vallen, dient in eerste instantie de boa-werkgever de boa hier op aan te spreken. In overleg met de direct toezichthouder en eventueel de toezichthouder kan worden bepaald hoe een en ander verder wordt afgehandeld.

Met behulp van de domeinbenadering is het mogelijk landelijk op uniforme wijze te werken aan professionalisering van de boa. Zo moeten de boa’s openbaar vervoer een verzwaard boa-examen afleggen en moeten de boa’s milieu en welzijn een aanvullend opleidingsprogramma volgen. Op deze wijze kan per domein worden geïnvesteerd in opsporingsvaardigheden en -competenties gericht op de specifieke behoeften binnen een domein. In hoofdstuk 4 van deze circulaire wordt dieper ingegaan op de domeinen.

3.2. Veilige publieke taak

Geweld en agressie tegen boa’s wordt niet getolereerd. In de praktijk betekent dit dat boa’s effectief moeten kunnen optreden als zij worden geconfronteerd met agressie en geweld tijdens de uitoefening van hun publieke taak. Hierom kan elke boa optioneel beschikken over extra strafrechtartikelen, politiebevoegdheden en handboeien.

De strafrechtartikelen 177, 179, 180, 181, 182, 184, 184a, 185, 266/267, 284, 285, 300 juncto artikel 304 onder ten tweede, 435 onder ten vierde, en 447^e geeft boa’s de mogelijkheid om een ambtsedig proces-verbaal van bevindingen op te maken van het hun overkomen geweld op grond waarvan verdachten van dit geweld kunnen worden veroordeeld.13De bewijskracht van een dergelijk proces-verbaal is sterker dan een proces-verbaal opgemaakt met betrekking tot feiten waarvoor de boa geen opsporingsbevoegdheid heeft, gelet op artikel 344 eerste lid, aanhef en onder 2 van het Wetboek van Strafvordering.Het is – in verband met de onafhankelijkheid van het onderzoek – uitdrukkelijk niet de bedoeling dat een boa het onderzoek in de onderhavige zaak gaat doen. Dit blijft een verantwoordelijkheid van de politie. De rol van slachtoffer en die van onderzoeker moeten gescheiden blijven. Het proces-verbaal van bevindingen zal in de praktijk altijd gepaard moeten gaan met het doen van aangifte bij de politie van het geweld of de belediging. Uitzonderingen hierop zijn het onderzoek in het kader van artikel 435, onder ten vierde en artikel 447^e van het Wetboek van Strafrecht.

Tevens is voor alle boa’s artikel 8 lid 1 en lid 3 van de Politiewet en handboeien optioneel gesteld. In bijlage A-I staat per domein de maximaal optionele politiebevoegdheden en geweldsmiddelen vermeld. Benadrukt wordt dat de toekenning van bovengenoemde strafrechtartikelen, politiebevoegdheden en handboeien gekoppeld wordt aan de voorwaarde dat de boa deel heeft genomen aan een module ‘gespreks- en benaderingstechniek’ dan wel een daaraan gelijkgestelde opleiding/training gericht op conflictbeheersing en bejegening. De reden hiervoor is dat er veel waarde aan wordt gehecht dat de boa in staat is om agressie en geweld zoveel mogelijk te voorkomen. De wijze waarop deze voorwaarde wordt vormgegeven zal in 2011 nader worden ingevuld.

3.3. Registratiesysteem

Een goede informatiehuishouding van boa-werkgevers is noodzakelijk om te voorkomen dat opsporingsinformatie versnipperd dan wel onvoldoende wordt geregistreerd. Door een goede registratie kan beter gebruik worden gemaakt van het enorme opsporingspotentieel van de boa’s. Daarbij is een goede informatiehuishouding van boa-werkgevers een absolute voorwaarde voor goed toezicht op de kwaliteit en kwantiteit van de opsporingsactiviteiten van de boa’s. Hierom kan de Minister van Veiligheid en Justitie regels stellen met betrekking tot de registratiesystemen van de boa-werkgevers. De ambitie is om samen met opsporingspartners samenwerking, afstemming, informatie-uitwisseling en operationele ondersteuning per domein uniform op toereikend niveau te brengen. De domeinbenadering maakt het mogelijk om per domein te komen tot specifieke eisen ten aanzien van informatiesystemen.

3.4. Landelijke opsporingsbevoegdheid

In het nieuwe bestel worden alle boa’s landelijk opsporingsbevoegd gemaakt waardoor samenwerking tussen gemeenten (op piekmomenten) veel eenvoudiger is. Hierdoor kunnen afspraken worden gemaakt over de inzet van boa’s op regionaal niveau. Aan de mogelijkheid om landelijk te werken worden voorwaarden gesteld. De boa onthoudt zich – zoals een politiefunctionaris – in principe van optreden buiten zijn gebied van aanstelling.14Zie artikel 7 lid 2 van de Politiewet 1993.Hij mag alleen dan optreden buiten zijn eigen gebied, indien dat gebeurt in overleg met het bevoegde gezag (de lokale driehoek) en – indien van toepassing – in overleg met het bevoegd gezag van een eventueel ander gebied dan het gebied van aanstelling. Het is de taak van de toezichthouder en direct toezichthouder om het bevoegd gezag van de betreffende gebieden te informeren. Deze afstemming dient te worden vastgelegd in een samenwerkingovereenkomst. Hierin moet staan welke partijen met elkaar gaan samenwerken, hoe wordt omgegaan met het gebruik van politiebevoegdheden en geweldsmiddelen, wie de direct toezichthouder en toezichthouder zijn en of het bevoegd gezag is geïnformeerd. Het is aan de betreffende partijen welke afspraken zij nog meer willen vaststellen in de overeenkomst (bijvoorbeeld aantal boa’s). Bijlage C-I bevat een voorbeeld van een samenwerkingsovereenkomst welke ten grondslag kan liggen aan een samenwerkingsverband.

3.5. Twee akten

De bredere domeinen en de samenwerkingsmogelijkheden op bovenlokaal niveau bieden boa-werkgevers een grotere flexibiliteit binnen het boa-bestel. Consequentie hiervan is dat de mogelijkheid van het combineren van domeinen wordt beperkt. Met het nieuwe beleid wordt immers beoogd te komen tot een beperkt aantal soorten boa’s welke binnen een specifiek domein professionele handhavers zijn. Dit betekent dat een boa in beginsel maar binnen één domein werkzaam mag zijn. Desalniettemin wordt het als onwenselijk beschouwd indien boa’s hierdoor gedwongen worden om een werkverband op te zeggen omdat zij binnen twee domeinen werkzaam zijn. Hierom wordt het hebben van maximaal twee opsporingsakten toegestaan. Als voorwaarde wordt hierbij gesteld dat:

– – er sprake is van twee werkgevers (dus geen twee akten bij 1 werkgever); en – – indien de boa werkzaam is binnen twee domeinen, de boa voldoet aan de bekwaamheidseisen van beide domeinen.

Zo blijft het bijvoorbeeld mogelijk dat een parkeercontroleur in dienst van een gemeente, tevens boa milieu, welzijn en infrastructuur is voor een landgoedeigenaar. Deze boa heeft een akte van beëdiging voor het domein openbare ruimte en een akte van beëdiging voor het domein milieu en welzijn.

3.6. Nieuwe aanvraagprocedure

Om te stimuleren dat boa-werkgevers, direct toezichthouders en toezichthouders contact hebben met elkaar en elkaar opzoeken bij operationele zaken, wordt bij inwerkingtreding van deze circulaire ook de aanvraagprocedure gewijzigd. De belangrijkste wijziging betreft het advies van de (direct) toezichthouder ten aanzien van het noodzaakcriterium. De boa-werkgever dient voor het doen van een aanvraag bij de dienst Justis eerst contact te zoeken met de direct toezichthouder en de toezichthouder om de noodzaak en de voorgenomen aanvraag te bespreken. De boa-werkgever stuurt de aanvraag samen met de adviezen van beide toezichthouders toe aan de dienst Justis.15Het adres van de dienst Justis is: Ministerie van Veiligheid en Justitie, Dienst JUSTIS, Juliana van Stolberglaan 10, Postbus 20300, 2500 EH ’s-Gravenhage.

Deze wijziging geldt ook voor aanvragen voor toekenning van politiebevoegdheden en geweldsmiddelen. Aan de toekenning van geweldsmiddelen aan boa’s kunnen nadere voorwaarden worden verbonden. Zo kan ervoor gekozen worden om, bij wijze van proef, voor een kortere periode bepaalde geweldsmiddelen toe te kennen.

In bijlage C-II wordt de nieuwe aanvraagprocedure uiteengezet.

4. De domeinen

4.1. Domein I Openbare ruimte

4.1.1. Algemeen

De openbare ruimte boa voor binnen- en buitengebied ter bestrijding van kleine ergernissen, overlast en andere feiten die de leefbaarheid aantasten. De oude boa-functies APV controleur, parkeercontroleur, brandweercommandant, tunnelwachter en controleur openbare ruimte zijn verenigd binnen de boa openbare ruimte.

De boa openbare ruimte – vergelijkbaar met de voormalige ‘goa’, de gemeenteboa waar kleinere gemeenten over mochten beschikken – heeft een breed pakket aan bevoegdheden waardoor het lokale veiligheidbeleid gericht op de aanpak van overlast en kleine ergernissen binnen de openbare ruimte kan worden gehandhaafd.16Zie de domeinlijst, bijlage A-1. Er wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen kleine of grote gemeenten; indien aan de voorwaarden uit hoofdstuk 2 van deze circulaire wordt voldaan kunnen alle gemeenten beschikken over boa’s openbare ruimte.Een belangrijk onderscheid met de voormalige gemeenteboa is dat de boa openbare ruimte niet kan handhaven op de zwaardere milieudelicten. Er is een duidelijke afbakening gemaakt tussen milieu en leefbaarheid. Handhaven op milieudelicten vereist specifieke kennis en vaardigheden. De boa milieu, welzijn en infrastructuur zal door een verplicht professionaliseringtraject over deze specifieke kennis en vaardigheden beschikken. De scheiding tussen leefbaarheidszaken en milieuzaken is gebaseerd op het systeem welke gehanteerd wordt door het OM: de vervolging van milieuzaken gebeurt door het functioneel parket, de afdoening van leefbaarheidszaken gebeurt door de lokale arrondissementsparketten. De definitie van leefbaarheid is dan ook hier op gebaseerd.17Leefbaarheidszaken zijn:Imilieuovertredingen die de volgende op artikel 1a van de Wet op de Economische delicten (WED) gebaseerde feiten uit de tekstbundel voor misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen, afdeling C milieu betreffen:–lichte milieuzaken met feitcodes: H 002 t/m H 097 (handelingen met huishoudelijke afvalstoffen);–lichte milieuzaken met feitcodes: H 098a t/m H 102c (handelingen met overige afvalstoffen);–lichte milieuzaken met feitcodes: H 161a, H 161b en H 171 (handelingen met vuurwerk); tenzij die zijn gepleegd in samenhang met andere economische milieudelicten.IIAlle milieuovertredingen die niet zijn gebaseerd op artikel 1a van de WED, zoals overtredingen van de APV.

4.1.2. Inhuur

Met inhuur wordt bedoeld het in onbezoldigde dienst nemen van niet-ambtenaren. Alvorens gemeenten kunnen overgaan tot inhuur moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden.

○ ○ Instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek. ○ ○ Inbedding in het lokale veiligheidsbeleid. ○ ○ De politie heeft de operationele regie over de opsporing en het toezicht in het publieke domein. ○ ○ Herkenbaarheid van de ingehuurde boa in onbezoldigde dienst als ambtenaar van de gemeente. Hierbij mogen geen tot de particuliere instantie waarvan de gemeente de functionaris inhuurt herleidbare kenmerken zichtbaar gedragen worden. ○ ○ De ingehuurde boa in onbezoldigde dienst heeft maximaal de beschikking over artikel 8 lid 1 en lid 3 van de Politiewet en handboeien. ○ ○ De ingehuurde boa in onbezoldigde dienst met opsporingsbevoegdheid heeft geen toegang tot politie- en/of opsporingssystemen. ○ ○ Een boa mag geen werkzaamheden verrichten voor een beveiligingsorganisatie of recherchebureau of een beveiligingsorganisatie of recherchebureau in stand houden. Reden hiervoor is dat enige (schijn van) belangenverstrengeling zich kan voordoen tussen de functie van de particuliere functionaris met opsporingsbevoegdheid enerzijds en de functie van particulier beveiliger als bedoeld in de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) anderzijds. Aan een ingehuurde boa in onbezoldigde dienst kan ontheffing worden verleend als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Wpbr. ○ ○ Een ingehuurde boa moet door de gemeente op naam worden benoemd als onbezoldigd ambtenaar van deze gemeente. Van de benoeming op naam moet bij de aanvraag van de opsporingsbevoegdheid schriftelijk bewijs worden overgelegd.

Het beleid ten aanzien van het toekennen van politiebevoegdheden en handboeien aan boa’s in onbezoldigde dienst is verruimd. Ook deze boa’s kunnen te maken krijgen met agressie en geweld waartegen zij adequaat moeten kunnen optreden. Indien de noodzaak is aangetoond en de vereiste opleidingen zijn gevolgd kunnen de boa’s in onbezoldigde dienst beschikken over artikel 8 lid 1 en lid 3 van de Politiewet en handboeien.

4.1.3. Bekwaamheidseis

De bekwaamheidseis bestaat uit het boa basisexamen (het boa-getuigschrift) en – indien de boa openbare ruimte beschikt over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen – de bekwaamheidseisen uit de RTGB.

In 2010 worden initiatieven ontwikkeld voor een verdergaande professionalisering van de boa openbare ruimte. In overleg met boa-werkgevers, de direct toezichthouders, de toezichthouders en eventueel andere betrokken partners wordt nader bekeken in hoeverre aanvullende bekwaamheidseisen verplicht dienen te worden gesteld en wat die aanvullende bekwaamheidseisen precies moeten zijn. Tot die tijd is het is het de verantwoordelijkheid van de boa-werkgever om zijn boa’s openbare ruimte aanvullend op te leiden voor hun specifieke taak.

4.2. Domein II Milieu, welzijn en infrastructuur

4.2.1. Algemeen

Het domein voor de boa’s die zich bezighouden met natuur en milieu, arbeidsinspectie, voedsel & waren controles, dierenwelzijn, openbare gezondheid en fysieke leefomgeving en infrastructuur (waaronder deelaspecten bouwen, wonen, monumenten, ruimte). Milieuboa’s in de zin van deze circulaire zijn:

– – alle krachtens een categoriale aanwijzing functionerende boa’s van de Algemene Inspectiedienst (met uitzondering van de bijzondere opsporingsdienst AID/DO), Arbeidsinspectie/directie Major Hazard Control, Rijkswaterstaat, Staatstoezicht op de Mijnen, VROM-Inspectie (met uitzondering van de bijzondere opsporingsdienst VROM-IOD), provincies, waterschappen, gemeenten en regionale milieudiensten, met opsporingsbevoegdheden voor in elk geval de wetten genoemd in artikel 1a en ten dele ook artikel 1 van de Wet op de economische delicten; – – alle boa’s die zijn aangesteld in de functiegroep ‘milieuopsporingsambtenaar’ dan wel een andere functiegroep, maar met een vergelijkbare taak; – – alle boa’s die zijn aangesteld in de functiegroep ‘flora- en faunabeheerder’; – – alle boa’s die zijn aangesteld in de functiegroep ‘controleur openbare ruimte’, ‘gemeentelijk opsporingsambtenaar’ of ‘controleur vaarwegen’, waarvan de werkgever het wenselijk acht dat zij mede milieudelicten opsporen, niet zijnde delicten in de sfeer van leefbaarheid.

Buiten de hierboven gespecificeerde groep boa’s kunnen ook andere boa’s en hun werkgevers in het domein milieu, welzijn en infrastructuur worden opgenomen.

Een milieuboa is in hoofdzaak belast met de opsporing van (economische) milieudelicten. De milieuboa is doorgaans primair toezichthouder op grond van één of meer milieuwetten en treedt in voorkomende gevallen op als boa. Hierdoor vervullen de meeste milieuboa’s een schakelfunctie tussen het bestuur, particuliere organisaties, het OM (i.c. het Functioneel Parket) en de politie.

De boa milieu, welzijn en infrastructuur wordt de boa die de Wabo voor een belangrijk deel gaat handhaven. Tevens wordt er op geanticipeerd dat (een deel van) de boa’s milieu en welzijn op termijn deel gaan uitmaken van de regionale uitvoeringsdiensten ten behoeve van de handhaving van de VROM-regelgeving.18Zoals voorgesteld door de Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (Commissie Mans) in het rapport ‘De tijd is Rijp’, juli 2008.Om deze reden is de boa milieu, welzijn en infrastructuur niet alleen bevoegd om te handhaven op artikel 1 en 1a van de Wet op de economische delicten (WED), maar tevens op de complete wetten die in artikel 1 en 1a van de WED worden genoemd en krachtens deze wetten geldende regelgeving voor zover noodzakelijk voor een goede uitoefening van de taak.

Gelet op de belangrijke rol die de boa milieu, welzijn en infrastructuur in de milieuhandhaving gaat spelen is het professionaliseringstraject voor deze categorie boa’s reeds in gang gezet. Enerzijds middels het vergroten van de kwaliteit van de boa’s door een verplicht aanvullende opleidingsprogramma en anderzijds door het vergroten van het toezicht op de boa’s door de (direct) toezichthouders.

4.2.2. Intensivering toezicht

Om het toezicht op boa’s milieu, welzijn en infrastructuur beter mogelijk te maken worden twee wijzigingen doorgevoerd.

I I Het toezicht op de boa’s die zich bezig houden met de milieuhandhaving wordt belegd bij het Functioneel Parket in plaats van een hoofdofficier van Justitie van een arrondissementsparket. Het Functioneel parket is belast met de bestrijding van milieucriminaliteit. Het is dan ook voor de hand liggend om het toezicht op de boa’s die zich bezig houden met milieuhandhaving, neer te leggen bij het Functioneel Parket. Het toezicht op de overige boa’s in dit domein kan bij uitzondering bij andere toezichthouders worden belegd. II II Het direct toezicht op de milieuboa’s in dienst van of werkzaam voor een landelijke werkgever kan worden belegd bij het hoofd van een landelijke dienst.19Het betreffen in ieder geval de volgende diensten: AID, Rijkswaterstaat, Arbeidsinspectie, Vrom-Inspectie, Staatstoezicht op de Mijnen. Wellicht gaan de twee laatstgenoemde diensten in 2010 fuseren.Deze landelijke diensten hebben veel meer affiniteit met de milieumaterie dan de politieregio waar het (direct) toezicht nu nog is belegd en kunnen mede hierom het direct toezicht beter vorm geven. Bij een lokale, regionale boa-werkgever (geen landelijk werkterrein) blijft de Korpschef van de politieregio waarbinnen de boa werkgever gevestigd is de direct toezichthouder.

Deze wijzigingen komen overeen met de wijzigingen die zijn voorgesteld in het rapport ‘Visiedocument milieuboa; De boa voor de milieuhandhaving beter benut’ van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) (hierna: visiedocument).20Zoals vastgesteld de Minister van VROM en de Minister van Veiligheid en Justitie, september 2008.De wijziging van toezichthouder zal plaatsvinden gedurende de overgangsperiode wanneer de oude (categoriale) akte wordt omgezet naar een nieuwe (categoriale) akte.

4.2.3. Bekwaamheidseis

De bekwaamheidseis bestaat uit het boa basisexamen (het boa-getuigschrift), een aanvullend opleidingsprogramma en – indien de boa milieu, welzijn en infrastructuur beschikt over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen – de bekwaamheidseisen uit de RTGB.

In het visiedocument werd geconstateerd – onder meer bij de pilot met het Transactiebesluit milieudelicten – dat veel milieuboa’s te weinig (strafvorderlijke) kennis en praktische vaardigheden hebben, doordat in hen onvoldoende is geïnvesteerd en de basisbekwaamheidseis alleen onvoldoende is. De omstandigheden waaronder milieuovertredingen moeten worden opgespoord zijn relatief vaak ingewikkeld en vergen doorgaans veel tijd van de betreffende boa’s.21Visiedocument ‘de boa voor de milieuhandhaving beter benut’, september 2008, p. 7–9. In het visiedocument wordt nader omschreven waarom milieuboa’s een categorie vormen waaraan aanvullende eisen worden gesteld.Mede hierom worden in de praktijk de specifieke mogelijkheden van milieuboa’s niet ten volle benut. Wegens deze constatering en gelet op de ontwikkelingen zoals de aangekondigde introductie van de boetebevoegdheid voor het bestuur, de introductie van de Wabo en de regionale uitvoeringsdiensten heeft het LOM in het visiedocument geconstateerd dat milieuboa’s een categorie vormen waaraan aanvullende eisen zouden moeten worden gesteld. Hiertoe zijn in het visiedocument taken en competenties van de milieuboa’s beschreven. Deze zijn opgesomd in bijlage B-II.

Deze taken en competenties geven een compleet beeld van de bekwaamheidseisen waaraan de milieuboa moet voldoen. De eindtermen van de basisbekwaamheidseis zijn hierin geïncorporeerd. Voor zover de vereiste competenties hierboven uitgaan, is sprake van aanvullende bekwaamheidseisen. Vanwege het specifieke werkterrein van bepaalde groepen boa’s (bijvoorbeeld boa’s in de functiegroep van flora-en faunabeheerder), zijn opleidingen (deels) op maat ontwikkeld, dan wel te ontwikkelen in het licht van die competenties die noodzakelijk worden geacht voor het specifieke werkterrein. De opleidingscommissie (zie later deze paragraaf) zal de opleidingen op maat toetsen aan de hand van de hierboven beschreven competenties en in het licht van de te onderscheiden werkvelden van verschillende typen boa’s.

Een boa heeft voldaan aan de bekwaamheidseis voor het domein milieu, welzijn en infrastructuur, wanneer hij de hierna te beschrijven opleidingen heeft gevolgd en de bijbehorende toetsen met succes heeft afgelegd.

Een ieder die in aanmerking wil komen voor aanwijzing tot milieuboa, moet de basisopleiding voor boa’s volgen. Na het behalen van het bijbehorende examen kan de titel van opsporingsbevoegdheid worden verleend. Hierbij wordt de betrokkene aangesteld als milieuboa. Binnen 12 maanden na het verkrijgen van de akte van beëdiging dient de vervolgopleiding te worden gevolgd en met succes te worden afgerond. Dit stelt de betrokkene in staat om tijdens de vervolgopleiding als milieuboa werkzaam te zijn en het geleerde in de praktijk te brengen (duaal leren).

De basisopleiding is, gelet op de opsporingstaken van de milieuboa’s en de omstandigheden waaronder zij moeten worden uitgeoefend, in de praktijk onvoldoende gebleken. Daarom is in het visiedocument ervoor gekozen om voor degenen die voor het eerst als milieuboa zijn aangesteld, het volgen van een aanvullende vakopleiding verplicht te stellen: de vervolgopleiding. Deze verplichting geldt voor alle nieuwe milieuboa’s met een akte van beëdiging waarvan de afgiftedatum 1 januari 2011 of later is. De vervolgopleiding dient binnen 12 maanden na de datum van deze akte te worden gevolgd.

De vervolgopleiding is gericht op het systematisch ontwikkelen van de (complexe) kennis, vaardigheden en stijl die nodig zijn om de milieuboa-functie goed uit te oefenen. Om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de beroepspraktijk wordt de vervolgopleiding gecombineerd met het werken in de praktijk. Iedere cursist krijgt een praktijkcoach.

Het curriculum voor de opleiding wordt niet meer bepaald door de klassieke (school)vakken met hun leerstofindeling en -volgorde, maar door het functieprofiel en de hiervan afgeleide kernopgave voor de diverse typen milieuboa’s. Een kernopgave bestaat uit een beschrijving van de kenmerken van de praktijksituaties, dilemma’s, werkpatronen en -methoden. Met andere woorden: het curriculum is op maat toegesneden en voor een boa die hoofdzakelijk werkzaam is op het VROM-domein, op bepaalde punten anders ingekleurd dan dat voor een boa die hoofdzakelijk werkzaam is op het LNV-domein of V&W-domein. Globaal gesproken is het opleidingsprogramma voor 80% generiek en 20% specifiek. Bij de uitvoering kan worden voldaan aan specifieke wensen van werkgevers. De vervolgopleiding gaat naar verwachting in het eerste kwartaal van 2011 van start.

Van bestaande milieuboa’s kan in redelijkheid niet worden gevraagd dat zij alsnog de vervolgopleiding gaan volgen. Toch is er in algemene zin behoefte aan verhoging van de professionaliteit van de huidige milieuboa’s, zo is in het visiedocument geconstateerd. Daarom zijn alle milieuboa’s met een akte van beëdiging waarvan de afgiftedatum 31 december 2010 of eerder is, verplicht vóór 1 juli 2011 een speciaal ontwikkelde bijspijkercursus te volgen, om hun strafvorderlijke kennis en vaardigheden op het gewenste peil te brengen. Dit geldt ook voor personen aan wie een ontheffing is verleend op grond van het zogenoemde seniorenbeleid.

Het programma van de bijspijkercursus is afgeleid van dat van de vervolgopleiding en op dezelfde manier tot stand gebracht. Ook het opleidingsprogramma hiervan is in grote lijnen zo opgezet dat er ruimte is om bij de keuze van praktijkopdrachten, te bestuderen casussen en in het onderwijs te gebruiken voorbeelden in te spelen op de specifieke omstandigheden en behoeften van de te onderscheiden typen milieuboa’s. Aan de uitwerking van het opleidingsprogramma voor de ‘groene boa’s’ wordt actief bijgedragen door vertegenwoordigers van particuliere terreinbeheerders en de Nederlandse Vereniging voor Natuurtoezicht.

Bij de uitvoering van de bijspijkercursus kan worden voldaan aan specifieke wensen van werkgevers, zowel wat betreft de inhoud van het cursusprogramma als de wijze waarop dit wordt uitgevoerd.

Permanent leren wordt beschouwd als een veel effectievere wijze om het niveau van de milieuboa op peil te houden dan een vijfjaarlijks examen. Bovendien kan hiermee goed worden ingespeeld op actuele ontwikkelingen. Daarom krijgt, naar het voorbeeld van de FIOD/ECD en de AID, permanente her- en bijscholing een plaats in het opleidingsstelsel voor de milieuboa’s.

Van iedere milieuboa wordt verlangd dat hij gedurende de 5 jaar dat zijn boa-akte geldig is, een viertal verplichte modules volgt, die elk worden afgesloten met een toets. Dit komt neer op één module per jaar, waarbij in het jaar van verlenging geen nieuwe module wordt gevolgd. Dat jaar kan worden gebruikt om niet behaalde modules te herkansen. Ook hier geldt dat een groot deel van het onderwijs voor alle functiegroepen gelijk is. Sommige modulen zullen echter specifiek op een bepaalde functiegroep zijn toegeschreven. De studiebelasting per module bedraagt ongeveer 5 contactdagen. Iedere module wordt met een toets afgesloten. Nadat alle vier modulen met een voldoende zijn afgesloten, kan de akte van de betreffende milieuboa met wederom 5 jaar worden verlengd.

De verplichting tot permanente her- en bijscholing, ter vervanging van het vijfjaarlijkse examen, gaat gelden voor alle milieuboa’s, met inbegrip van personen aan wie een ontheffing is verleend van de bekwaamheidseis op grond van het zogenaamde seniorenbeleid. Die ontheffing brengt mee dat zij wel de modules volledig moeten volgen, maar dat er geen consequenties zullen worden verbonden aan het niet halen van een toets.

Voor nieuwe milieuboa’s betekent dit dat zij met de permanente her- en bijscholing beginnen in het jaar volgend op het succesvol afronden van de vervolgopleiding. Bestaande milieuboa’s beginnen in het jaar volgend op de afronding van de bijspijkercursus.

Het is de bedoeling dat deze permanente her- en bijscholing in het eerste kwartaal van 2011 van start gaat. Als eersten komen hiervoor de milieuboa’s in aanmerking die in 2007–2010 de bijspijkercursus hebben gevolgd. Zij dienen de eerste module vóór 1 januari 2012 te volgen.

Op dit moment staat het een ieder vrij om de basisopleiding voor milieuboa’s te verzorgen. Dit blijft ook zo. Voor de andere onderdelen van het opleidingsstelsel is in het visiedocument ervoor gekozen om de ontwikkeling en uitvoering ervan vooralsnog te laten verzorgen door een samenwerkingsverband, thans bestaande uit het Opleidingsinstituut van de Algemene Inspectiedienst, de VROM-Inspectieacademie, de Stichting Bestuursacademie Nederland, de Stichting Wateropleidingen en de Politieacademie. Dit is gebeurd om de kwaliteit van de opleidingen met hun sterke wisselwerking met de beroepspraktijk (duaal leren) en regelmatige toetsmomenten van de ontwikkeling van de verschillende competenties te kunnen meten.

De verschillende opleidingstrajecten worden, binnen het gemeenschappelijke kader – eindtermen, leerdoelen (kernopgaven), lesprogramma’s, docentenhandleiding – en voor een gezamenlijk vastgestelde prijs per cursist verzorgd door deze instituten, met gebruikmaking van hun respectievelijke kennis en expertise op de verschillende deelterreinen, voor zover relevant voor de milieuopsporing. De cursuskosten komen voor rekening van de werkgever.

In het stelsel zoals dit is neergelegd in het BBO, zijn de toezichthouders belast met het toezicht op de kwaliteit van de boa’s en, in het verlengde hiervan, de kwaliteit van de opleidingen. Dit brengt mee dat de hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket, die zal worden aangewezen als de toezichthouder voor alle milieuboa’s, die taak krijgt ten aanzien van de opleidingen voor de milieuboa’s.

Om aan deze verantwoordelijkheid een goede invulling te kunnen geven en, in het bijzonder, te kunnen garanderen dat het voltooien van het samenstel van opleidingen uitzicht biedt op het voldoen aan de basis- en aanvullende eisen van bekwaamheid voor milieuboa’s, wordt door de toezichthouder een opleidingscommissie ingesteld. Deze commissie gaat namens de toezichthouder de inhoud en kwaliteit van de diverse opleidingstrajecten en bijbehorende lesprogramma’s in al hun facetten bewaken. De opleidingscommissie gaat tevens toezien op de deelname van de boa’s aan de voor hen verplichte opleidingstrajecten.

In het kader van haar taak toetst de opleidingscommissie aan de hand van de in bijlage B-II beschreven taken en competenties of de aangeboden opleidingen voldoen, mede in het licht van de te onderscheiden werkvelden van de verschillende typen milieuboa’s. Zo hebben de milieuboa’s die thans behoren tot de functiegroep flora- en faunabeheerder in de praktijk met een ander soort milieudelicten en verdachten te maken dan bijvoorbeeld de milieuboa’s van het Staatstoezicht op de Mijnen.

De opleidingsprogramma’s en de uitvoering daarvan zullen met enige regelmaat worden geëvalueerd om te bezien of hierin verandering moet worden aangebracht, bijvoorbeeld door het vervangen van één of meer opleidingsinstituten door andere. Het initiatief hiervoor komt te liggen bij de opleidingscommissie.

De door de Minister van Veiligheid en Justitie ingestelde examencommissie bewaakt de kwaliteit van de examens of toetsen aan de hand van de in deze circulaire beschreven competenties (bijlage B-II).

Indien niet (tijdig) wordt voldaan aan de aanvullende opleidingseisen, is er niet voldaan aan de milieuboa bekwaamheidseis en zal de titel van opsporingsbevoegdheid worden ingetrokken (ex artikel 35, eerste lid, onder b, en artikel 32, derde lid, BBO). In de volgende gevallen kan de Minister van Veiligheid en Justitie vaststellen dat niet langer wordt voldaan aan de bekwaamheidseis, zoals bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b, en artikel 32, derde lid, BBO, met verval van de titel van opsporingsbevoegdheid tot gevolg.

– – De milieuboa met een akte van beëdiging waarvan de afgiftedatum vóór 1 januari 2011 ligt, heeft niet voor 1 juli 2011 de bijspijkeropleiding gevolgd. – – De milieuboa met een akte van beëdiging waarvan de afgiftedatum op of na 1 januari 2011 ligt, heeft niet binnen een jaar na verkrijging van die akte de vervolgopleiding gevolgd en met succes afgerond. – – De milieuboa heeft, na afronding van de bijspijkercursus vóór 1 juli 2011, dan wel na afronding van de vervolgopleiding binnen een jaar na verkrijging van de akte van beëdiging, de permanente her- en bijscholing, bestaande uit 4 modules in een periode van vijf jaar, niet tijdig gevolgd en met goed gevolg afgerond.

Alvorens tot vaststelling over te gaan als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b, BBO, in de gevallen bedoeld onder a t/m c, hoort de Minister van Veiligheid en Justitie de werkgever en de betreffende boa.

Als een milieuboa door omstandigheden, die niet aan hem of aan zijn werkgever zijn te wijten, niet in staat is tijdig de bijspijkercursus of (een module van) de permanente her- en bijscholing te volgen, dan wel de vervolgopleiding binnen één jaar na de afgiftedatum van de akte van beëdiging, met goed gevolg af te ronden, kan de Minister van Veiligheid en Justitie op verzoek van de werkgever afwijken van de termijnen genoemd in de onderdelen a tot en met c.

Het is mogelijk om van cursusonderdelen van de vervolgopleiding of onderdelen van de permanente her- en bijscholing ontheffing te verkrijgen bij wegens eerdere, met succes afgeronde gelijkwaardige opleidingen. Eventueel verleende ontheffingen ontslaat de boa niet van de examenverplichting van zowel de vervolgopleiding, als de permanente her-en bijscholing. Aanvragen tot ontheffingen worden door of namens de toezichthouder beoordeeld.

Bij de verlenging van de titel van opsporingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 6 BBO wordt getoetst of de betreffende boa tijdig aan alle tot aan het moment van aanvraag van de verlenging verplichte opleidingen heeft voldaan.

4.3. Domein III Onderwijs

4.3.1. Algemeen

Onder het domein onderwijs vallen de huidige leerplichtambtenaren. Zij zijn primair belast met het handhaven van de leerplichtwet en alle andere daar aan gerelateerd relevante wet- en regelgeving. Gelet op het specialistische karakter van deze functie en het feit dat er voor de uitoefening van deze functie door de werkgever veelal een hogere opleiding wordt verlangd, is besloten deze functie als aparte functie te handhaven.

4.3.2. Bekwaamheidseis

De bekwaamheidseis bestaat uit het boa basisexamen (het boa-getuigschrift) en – indien de boa onderwijs beschikt over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen – de bekwaamheidseisen uit de RTGB.

In overleg met boa-werkgevers, de direct toezichthouders, de toezichthouders en eventueel andere betrokken partners wordt nader bekeken in hoeverre aanvullende bekwaamheidseisen verplicht dienen te worden gesteld en wat die aanvullende bekwaamheidseisen precies moeten zijn.

Tot die tijd is het is het de verantwoordelijkheid van de boa-werkgever om zijn boa’s onderwijs aanvullend op te leiden voor hun specifieke taak. Indien de boa-werkgever kan voorzien in een opleiding voor de boa die voldoet aan de eisen die worden gesteld aan de semi-permanente ontheffing (bijlage B-IV), dan kan de boa ontheffing krijgen voor het basis boa-examen.

4.4. Domein IV Openbaar Vervoer

4.4.1. Algemeen

De boa voor de strafrechtelijke handhaving in het openbaar vervoer. Hoewel de oude functielijst niet voorzag in een boa openbaar vervoer, bestaat deze al geruime tijd. De boa openbaar vervoer is in bezoldigde dienst van een openbaar vervoersbedrijf, dan wel een (ander) publiekrechtelijk rechtspersoon en is belast met de opsporing van strafbare feiten binnen het domein openbaar vervoer.

4.4.2. Bekwaamheidseis

De bekwaamheidseis bestaat uit een verzwaard examen, het boa-Openbaar Vervoer examen (getuigschrift boa-OV), en – indien de boa openbaar vervoer beschikt over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen – de bekwaamheidseisen uit de RTGB.

Reeds in 2005 werd door de inwerkingtreding van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar openbaar vervoersbedrijven 2005 een speciale BOA-OV opleiding verplicht gesteld voor de openbaar vervoer boa’s. De BOA-OV opleiding is gestart als onderdeel van het Aanvalsplan Sociale Veiligheid Openbaar Vervoer en samen met de vervoerbedrijven ontwikkeld, om te zorgen dat het controlerend personeel zo optimaal en gericht mogelijk wordt opgeleid. Deze opleiding vormt een ’boa-plus opleiding’ in vergelijking met de basis bekwaamheidseis (boa-getuigschrift) en is een op maat gesneden opleiding gericht op het openbaar vervoer. De BOA-OV opleiding kent een module voor nieuw op te leiden personeel dat nog niet over een BOA-bevoegdheid beschikt. In bijlage B-III staan de eindtermen alsmede de gedragsspecifieke leerdoelen beschreven waaraan de boa openbaar vervoer moet voldoen.

De bekwaamheid wordt verkregen door het afleggen van het boa Openbaar Vervoer examen, waarvan de eindtermen van het algemene boa examen onverkort deel uitmaken. De door de minister ingestelde examencommissie boa OV stelt de eindtermen en toetsing vast.

4.5. Domein V Werk, inkomen en zorg

4.5.1. Algemeen

De boa voor de strafrechtelijke handhaving op het gebied van werk, inkomen, belastingen en sociale zaken. Hieronder vallen onder andere alle regelingen die de gemeenten uitvoeren op het gebied van de sociale zekerheid zoals de Wet werk en bijstand, de wet werk en inkomen kunstenaar, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, Wet sociale werkvoorziening, Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004, Wet maatschappelijk ondersteuning, Wet inburgering, Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, Wet investeren in jongeren en het Participatiefonds reïntegratie, volwasseneneducatie en inburgering.

4.5.2. Bekwaamheidseis

De bekwaamheidseis bestaat uit het boa basisexamen (het boa-getuigschrift) en – indien de boa werk, inkomen en zorg beschikt over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen – de bekwaamheidseisen uit de RTGB.

In overleg met boa-werkgevers, de direct toezichthouders, de toezichthouders en eventueel andere betrokken partners wordt nader bekeken in hoeverre aanvullende bekwaamheidseisen verplicht dienen te worden gesteld en wat die aanvullende bekwaamheidseisen precies moeten zijn. Tot die tijd is het is het de verantwoordelijkheid van de boa-werkgever om zijn boa’s werk, inkomen en zorg aanvullend op te leiden voor hun specifieke taak. Indien de boa-werkgever kan voorzien in een opleiding voor de boa welke voldoet aan de eisen welke worden gesteld aan de semi-permanente ontheffing (bijlage B-IV) kan de boa ontheffing krijgen voor het basis boa-examen.

4.6. Generieke opsporing

4.6.1. Algemeen

Het domein generieke opsporing is de vreemde eend in de bijt. Dit is niet een domein ontstaan vanuit de inhoud, maar een soort van restcategorie bestaande uit boa’s welke veelal algemene opsporingsbevoegdheid hadden. Plaatsing in het domein generieke opsporing vindt alleen dan plaats indien de overige vijf domeinen qua bevoegdheid niet toereikend zijn voor een adequate taakuitoefening door de boa. De Minister van Veiligheid en Justitie bepaalt door middel van deze circulaire welke boa’s onder dit domein worden gebracht.

De boa generieke opsporing is de boa werkzaam bij of voor een landelijke overheidsinstantie en heeft als werkgever de korpschef van een politiekorps, de hoofdofficier van Justitie van een parket, de commandant van de Koninklijke Marechaussee; de directeur van de rijksrecherche, de directeur van het CJIB of – indien deze niet onder een ander domein te plaatsen is – de directeur van een landelijke (inspectie)dienst.

De opsporingsbevoegdheid dient zich te beperken tot hetgeen noodzakelijk is voor een goede uitoefening van de betreffende functie en het daaraan gekoppelde takenpakket. Deze functie inclusief taakomschrijving dient vooraf door de boa werkgever – in gevallen tevens de direct toezichthouder – te zijn afgestemd met de toezichthouder. De toezichthouder waakt er voor dat de betreffende functie past binnen het boa beleid; functies voor ondersteunende, administratieve, technische, of zeer specialistische taken.

De boa-werkgever kan middels het aanvraagformulier aangeven welke opsporingsbevoegdheden zijn gewenst voor de taakuitvoering van zijn boa’s.

4.6.2. Politieboa’s

Voor de boa’s in dienst bij de politie blijft uitdrukkelijk gelden dat deze in beginsel ondersteunende, administratief-technische taken uitvoeren. De door deze circulaire vervangen circulaire functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar bevatte een indicatieve lijst van boa-functies binnen de politie waarmee werd aangegeven welke functies binnen de politie geschikt waren als boa-functie. Naar verwachting zal in 2011 het nieuwe landelijk functiegebouw Nederlandse politie klaar zijn. Aan de hand van dit functiegebouw zal in overleg met de betrokken partijen een nieuwe lijst worden samengesteld van geschikte boa-functies, welke in deze circulaire zal worden verwerkt. Tot die tijd zal uit worden gegaan van de lijst van functies zoals deze was opgenomen in de circulaire functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar.

De functie van politieboa kan worden toegekend indien het (een combinatie van) de volgende functies betreft:

– – Parkeercontroleur; – – controleur vreemdelingenwet; – – medewerker centrale opvang; – – medewerker centrale verwerking bekeuringen; – – medewerker bewaking en transport (arrestantenbewaking); – – technische ondersteuning politietaken; – – technisch controleur verkeer; – – technisch controleur milieu; – – medewerker technische ondersteuning rechercheonderzoeken; – – medewerker herkenningsdienst; – – CID-analist; – – financieel deskundige (BFO); – – administratief medewerker (administratieve taken die gerelateerd zijn aan een boa-functie); – – parketpolitie; – – medewerker orde en bewaking; – – veiligheidsassistent; – – forensisch deskundige; – – trainer/africhter levende have.

4.6.3. Bekwaamheideis

De bekwaamheidseis bestaat uit het boa basisexamen (het boa-getuigschrift) en – indien de boa generieke opsporing beschikt over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen – de bekwaamheidseisen uit de RTGB.

Het merendeel van de diensten wiens boa’s vallen binnen het domein generieke opsporing beschikt over een eigen opleiding ten behoeve van hun overige werknemers die zich (op grond van artikel 141 Wetboek van Strafvordering) bezig houden met de strafrechtelijke handhaving. Het is de verantwoordelijkheid van de boa-werkgever om zijn boa’s generieke opsporing aanvullend op te leiden voor hun specifieke taak. Net als voor alle andere boa’s geldt dat de politieboa’s slechts bevoegd zijn voor die feiten die vallen binnen hun taakomschrijving mits wetgeving in formele zin zich hier niet tegen verzet (zoals bijvoorbeeld de Opiumwet) en de boa voldoende bekwaam is om voor die feiten op te treden. Indien de boa-werkgever kan voorzien in een opleiding voor de boa welke voldoet aan de eisen welke worden gesteld aan de semi-permanente ontheffing (bijlage B-IV) kan de boa ontheffing krijgen voor het basis boa-examen.

5. Overgangsbeleid

5.1. Overgangsbepaling categoriale besluiten

Gerekend vanaf de datum van inwerkingtreding van deze circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar, zullen alle categoriale besluiten binnen een overgangsperiode van 1 jaar ambtshalve worden gewijzigd. Deze wijzing betreft de omzetting van de bevoegdheidsbepaling (de wetsartikelen op grond waarvan de boa bevoegd is tot het opsporen van strafbare feiten) naar de toepasselijke domeinindeling uit deze circulaire.

In voornoemde overgangsperiode van een jaar blijft de circulaire Functielijst van kracht tot de datum inwerkingtreding van het betreffende wijzigingsbesluit. Vanaf de datum inwerkingtreding van het betreffende wijzigingsbesluit, wordt het hierop betrekking hebbende categoriale besluit onder de werking van het toepasselijke domein gebracht. In het wijzigingsbesluit zal tevens een overgangsbepaling worden opgenomen, die regelt dat de op naam gestelde akten van opsporingsbevoegdheid, van beëdiging, de legitimatiebewijzen en de overige benoemingsbescheiden, worden geacht te zijn uitgegeven op basis van het alsdan van toepassing zijnde domein. Deze omzetting heeft geen gevolgen voor de geldigheidsduur van de benoemingsbescheiden.

Vanaf 1 april 2010 is het niet meer mogelijk om een nieuwe of verlengingsaanvraag in te dienen op basis van de circulaire Functielijst. Reguliere verzoeken tot wijziging van categoriale besluiten (bijvoorbeeld voor wijziging van het aantal boa’s, plaatsing in een ander domein, uitbreiding van geweldsmiddelen), kunnen niet worden meegenomen in de hiervoor genoemde ambtshalve wijziging van de categoriale besluiten. Hiervoor zal een nieuwe aanvraag moeten worden ingediend. Het noodzaakcriterium zal dan eerst door de toezichthouders getoetst moeten zijn.

Ten aanzien van de hiervoor genoemde ambtshalve wijzigingsbesluiten zal de geldigheidsduur van het categoriale besluit ongewijzigd blijven. Dit om piekbelasting voor de Dienst Justis te voorkomen. Bij het wijzigen van een categoriaal besluit naar aanleiding van een nieuwe aanvraag zal de geldigheidstermijn opnieuw worden vastgesteld voor de normale duur van vijf jaren.

5.2. Overgangsbepaling individuele akten

Naast boa’s die onder een categoriaal besluit vallen, zijn er ook boa’s die hun opsporingsbevoegdheid ontlenen aan een individuele akte, die is gebaseerd op de circulaire Functielijst. Deze individuele akten van opsporingsbevoegdheid, van beëdiging, de legitimatiebewijzen en de overige benoemingsbescheiden worden gedurende een overgangsperiode van 1 jaar (gerekend vanaf de datum inwerkingtreding van deze circulaire) gewijzigd of vervangen.

Tot het moment van wijziging/vervanging blijven deze individuele akten gebaseerd op de circulaire Functielijst. Na wijziging/vervanging worden de akten van opsporingsbevoegdheid, van beëdiging, de legitimatiebewijzen en de overige benoemingsbescheiden afgegeven op basis van het toepasselijke domein uit de circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar. Vanaf 1 april 2010 is het niet meer mogelijk om een nieuwe of verlengingsaanvraag in te dienen op basis van de circulaire Functielijst.

In de bijgevoegde conversietabel (bijlage C-IV) is per functie uit de circulaire Functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar aangegeven welke domeinindeling zal worden gehanteerd en wanneer de omzetting plaatsvindt.

5.3. Volgorde van omzetting

De conversie zal in twee fasen plaatsvinden. In bijgevoegde conversielijst (bijlage C-IV) staat welke boa-functies, in welke fase zal worden omgezet. De eerste fase gaat in op 1 april 2010. In deze fase worden de aktes van die boa’s omgezet waarvan evident is in welk domein deze boa’s passen. Dit betreffen in ieder geval de zogenaamde politieboa’s en teleservicemedewerkers alsmede de meeste categoriale beschikkingen. Voor de omzetting hiervan zullen de betreffende boa-werkgevers (per brief) worden benaderd. In overleg met de dienst Justis worden afspraken gemaakt over het moment van omzetten en – in een paar twijfelgevallen – over naar welk domein wordt omgezet.

In de tweede fase worden de overige (individuele) aktes van de boa’s omgezet. Deze aktes worden pas omgezet na 1 oktober 2010 om zo de boa-werkgevers de tijd te geven te anticiperen op de nieuwe domeinen en ze de gelegenheid te bieden om – indien zij van mening zijn dat de voorgestelde conversie ongewenst is – een nieuwe aanvraag te doen. Denk hierbij aan een boa-werkgever die er voor kiest om een aantal van zijn gemeentelijke boa’s (boa’s openbare ruimte) om te laten scholen tot boa’s milieu en welzijn.

Bijlage . Bijlagen

Bijlage A-I. Domeinlijst

Bijlage A-II. Politiebevoegdheden en geweldsmiddelen

Bijlage A-III. Taken direct toezichthouder

De volgende taken van de direct toezichthouder zijn bedoeld als richtlijnen. Deze lijst is niet uitputtend bedoeld.

Bijlage B-I. Eindtermen basisbekwaamheid

De boa dient de hem toegekende bevoegdheden binnen het opsporingsonderzoek juist toe te passen. Deskundigheid met betrekking tot een aantal strafvorderlijke bevoegdheden, de grondrechten waarop deze regelmatig een inbreuk maken en een aantal algemene bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht is daartoe noodzakelijk. Enkele begrippen uit het privaatrecht zijn binnen het kader van het toepassen van opsporingsbevoegdheden eveneens van betekenis. Hetzelfde geldt voor een aantal wettelijke regels die de boa dan wel zijn handelen beschermen.

Van de boa wordt verlangd dat hij opgespoorde strafbare feiten kan afhandelen middels het opmaken van een proces-verbaal dat kan leiden tot vervolging en behandeling ter terechtzitting. Deskundigheid terzake van de wettelijke eisen die aan het proces-verbaal worden gesteld, is onontbeerlijk. In dit verband dient een boa een verdachte adequaat te kunnen informeren over de mogelijke gevolgen van een proces-verbaal. Dit vereist enige deskundigheid met betrekking tot de taken en de organisatie van de rechterlijke macht.

De boa dient te functioneren binnen de voor zijn opsporingstaak vastgestelde wettelijke kaders. Dit vereist deskundigheid betreffende de organisatie van het opsporingsapparaat en meer in het bijzonder betreffende de eigen positie daarbinnen.

De boa dient te handelen overeenkomstig de door hem afgelegde eed of belofte, onder meer door zich te onthouden van het opzettelijk opnemen van onwaarheden in het proces-verbaal.

De wettelijk voorgeschreven samenwerking met de politie verlangt enige deskundigheid met betrekking tot de taken en de organisatie van de politie.

De boa dient zich bewust te zijn van het type rechtsregels met de uitvoering en handhaving waarvan hij belast is. Deskundigheid met betrekking tot een aantal begrippen uit het staatsrecht is daartoe vereist.

Voor veel boa’s zal verdieping en verbreding van het hierboven geformuleerde basispakket noodzakelijk zijn om binnen het eigen werkverband adequaat te kunnen functioneren. De Minister van Veiligheid en Justitie kan aanvullende bekwaamheidseisen stellen aan boa’s. De boa-werkgever kan aanvullende eisen van vakbekwaamheid stellen aan de eigen boa’s en hen daarop (doen) examineren.

Uit bovenstaande volgt een aantal taken en verantwoordelijkheden van de boa.

Bijlage B-II. Taken en competenties boa’s milieu

Bijlage B-III. Eindtermen boa openbaar vervoer

Bijlage B-IV. Ontheffing bekwaamheidseis

Boa werkgevers kunnen beroep doen op de volgende ontheffingsmogelijkheden (bij basisbekwaamheidseis of verzwaard boa-examen).

Bijlage C-I. Voorbeeld inhoud samenwerkingsconvenant

Partij I: gegevens werkgever en welke boa’s het betreffen (personalia, functie, boa akten)

Partij II: gegevens werkgever en welke boa’s het betreffen (personalia, functie, boa akten)

Partijen komen overeen de taken, zoals deze zijn opgenomen in het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar, onder eindverantwoordelijkheid te brengen van partij I.

Het betreft de volgende artikelen:

Art. 9 lid 1 werkgever dient een aanvraag tot het verlenen van de akte in etc.

Art. 41 lid 1 werkgever verschaft de toezichthouder(s) en de direct toezichthouder(s) alle door hen gewenste informatie met betrekking tot de in dienst zijnde werkzame buitengewoon opsporingsambtenaar.

Art. 42 werkgever zendt terstond een afschrift van een klacht over het optreden van een buitengewoon opsporingsambtenaar betreffende de uitoefening van diens bevoegdheden als buitengewoon opsporingsambtenaar aan de toezichthouder en de direct toezichthouder.

Bij de afhandeling van de klacht neemt de werkgever het oordeel van de toezichthouder over de rechtmatigheid en behoorlijkheid van de uitoefening van die bevoegdheden in acht.

Partijen komen verder overeen (ruimte voor andere afspraken)

De betreffende boa’s zijn hierbij bevoegd om te handhaven binnen het volgende gebied (geografisch): ...

Het bevoegd gezag van de regio ... en (indien van toepassing) de regio (...) is d.d. akkoord gegaan met deze overeenkomst.

De overeenkomst wordt aangegaan voor onbepaalde tijd en kan door de 2 betrokken partijen

op elk moment opgezegd worden.

Dit opzeggen gebeurt schriftelijk bij de regionaal coördinator BOA’ van de Regiopolitie ....

(betreffende politiekorps)

Plaats en datum

Gezien en akkoord: de betrokken toezichthouders en direct toezichthouders

Bijlage C-II. Aanvraagprocedure opsporingsbevoegdheid

Conform artikel 6, eerste lid, van het BBO dient een aanvraag tot verlenging of wijziging van de titel van opsporingsbevoegdheid uiterlijk drie maanden voor het verlopen van de geldigheidsduur te worden ingediend

Bijlage C-III. Klachtafhandeling

Bijlage C-IV. Conversielijst overgangsbeleid

¹ Hoewel alle boa’s bij omzetting naar de domeinen formeel kunnen beschikken over een breder pakket aan opsporingsbevoegdheden, zijn er twee functies waarbij bij omzetting ook opsporingsbevoegdheden worden ingeleverd. De gemeentelijk opsporingsambtenaar kan als boa openbare ruimte niet langer beschikken over artikel 1a van de Wet op de economische delicten. De tunnelwachter zal niet langer bevoegd zijn voor de gehele Wegenverkeerswet, maar voor de artikelen die betrekking hebben op stilstaand verkeer met uitzondering van de artikelen 5, 6, 10, 60, 62, 82 RVV 1990.